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　2019-04-08 福建日報

　　在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話中，在總結(jié)改革開放40年積累的寶貴經(jīng)驗時，習(xí)近平總書記指出：“必須堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，不斷發(fā)揮和增強(qiáng)我國制度優(yōu)勢。改革開放40年的實踐啟示我們：制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。”改革開放的歷史過程，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)并實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史過程。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級機(jī)關(guān)對口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。”這一論述，揭示了管理下沉的方向和重點。

　　管理下沉的主要目的，就是讓更多的權(quán)責(zé)和資源沉入地方和基層一線，讓基層機(jī)構(gòu)有更多的資源和能力為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和管理，更好發(fā)揮中央、地方和基層三個積極性。在地方機(jī)構(gòu)改革中，如何用好中央賦予的自主權(quán)？下沉哪些管理權(quán)責(zé)？如何有效推進(jìn)管理下沉？管理下沉改革既是縱向政府間權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，又是橫向政府與市場、社會職責(zé)邊界的再造。把管理下沉放在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大格局中系統(tǒng)謀劃，與深化行政執(zhí)法體制改革、深化政務(wù)服務(wù)體制改革和深化公共服務(wù)管理體制改革有機(jī)結(jié)合，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

　　管理下沉與行政執(zhí)法體制改革結(jié)合

　　《決定》明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題。一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉。”轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政執(zhí)法體制改革推動管理職能下沉，挑戰(zhàn)原有的地方和基層治理體制。推動執(zhí)法力量下沉，要優(yōu)化綜合執(zhí)法的權(quán)力資源、組織資源、人力資源、財政資源和信息資源配置，打通綜合執(zhí)法“最后一公里”，破除基層執(zhí)法瓶頸。

　　一是減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法重心下移。城管執(zhí)法、市場監(jiān)管執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與百姓工作生活息息相關(guān)，只有及時發(fā)現(xiàn)問題并快速處置，才能使行政效能提升落到實處。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量，組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)五個新的綜合執(zhí)法隊伍。

　　二是推動行政執(zhí)法權(quán)力和人員編制下沉，啟動執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制調(diào)整，同時配套推進(jìn)執(zhí)法力量前置。按照權(quán)責(zé)對應(yīng)和優(yōu)化協(xié)同高效原則，鼓勵地方將城市管理、文化市場、旅游、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)綜合等方面的市級行政執(zhí)法職責(zé)、機(jī)構(gòu)編制和執(zhí)法人員，全部下沉劃轉(zhuǎn)到縣區(qū)一級。市縣級主要是強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。縣區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級設(shè)立行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)，充實基層一線執(zhí)法力量，增強(qiáng)基層治理能力和治理水平。

　　三是優(yōu)化改進(jìn)綜合執(zhí)法人員干部管理制度。建立有基層綜合執(zhí)法工作經(jīng)歷干部優(yōu)先提拔任用機(jī)制，市縣綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)任公務(wù)員一律從基層遴選，新錄用公務(wù)員一律分配到基層。同時，建立晉職晉級、評優(yōu)評獎向基層傾斜制度，以此激勵執(zhí)法人員從“要我下基層”轉(zhuǎn)向“我要下基層”。

　　四是建立跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦督查職能。行政執(zhí)法涉及多個部門，需要各個部門協(xié)同，形成整體治理合力。完善地方一級政府主導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動、行業(yè)自律、各司其職、社會參與、齊抓共管的行政執(zhí)法體制，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。

　管理下沉與政務(wù)服務(wù)體制改革結(jié)合

　　政務(wù)服務(wù)體制改革是轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”改革的重要內(nèi)容。《決定》提出：“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。”推動管理下沉，必然要求創(chuàng)新地方和基層政務(wù)服務(wù)模式，構(gòu)建簡約高效透明的政務(wù)服務(wù)過程，全面推進(jìn)審批服務(wù)便民化、網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化，破除碎片化政務(wù)，打通中梗阻，降低制度性交易成本，提升政務(wù)服務(wù)效能和滿意度。

　　一是優(yōu)化基層治理的政務(wù)服務(wù)組織架構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是管理職責(zé)的載體和保障。機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理制約著管理職能下沉效果。基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，不簡單照搬上級機(jī)關(guān)設(shè)置模式，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)責(zé)職能。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都承擔(dān)了大量直接面向企業(yè)和群眾的基層管理和服務(wù)職責(zé)，要結(jié)合地方機(jī)構(gòu)改革，堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，進(jìn)一步擴(kuò)大相對集中行政審批權(quán)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，有條件的地方可設(shè)立行政審批局，實行“一枚公章管審批”，實現(xiàn)行政審批權(quán)力的實體化集中，形成基層服務(wù)管理的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度，為群眾創(chuàng)造審批職能綜合化、審批政策整體化、審批服務(wù)便民化的政務(wù)服務(wù)組織模式。

　　二是統(tǒng)籌設(shè)置政務(wù)服務(wù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。加大機(jī)構(gòu)整合力度，在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，進(jìn)一步推動機(jī)構(gòu)職能的精簡整合，形成黨政統(tǒng)籌管理合力。加大街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職力度，統(tǒng)籌設(shè)置基層黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。同時，上級機(jī)關(guān)要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許“一對多”，由一個基層機(jī)構(gòu)承接多個上級機(jī)構(gòu)的任務(wù)；也允許“多對一”，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個上級機(jī)構(gòu)請示匯報。

　　三是加強(qiáng)基層政務(wù)服務(wù)綜合體和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，減窗口、簡流程、縮時限，構(gòu)建簡約高效的基層行政流程，深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化，全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，讓群眾辦事“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。根據(jù)工作實際需要，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等權(quán)力事項下沉整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，相對集中基層管理權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職能設(shè)立基層綜合性服務(wù)管理平臺，打破政務(wù)藩籬，提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”質(zhì)量和水平。

　　四是重視管理下沉后基層政務(wù)服務(wù)的廉政風(fēng)險、效能風(fēng)險常態(tài)化治理。明確政策標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和評估標(biāo)準(zhǔn)，實行權(quán)責(zé)對應(yīng)，對下沉到基層的資源、服務(wù)、職責(zé)實行標(biāo)準(zhǔn)化、便民化管理，加強(qiáng)效能督查，用好巡察監(jiān)督，引入“第三方”評估基層機(jī)構(gòu)職責(zé)落實效果，破解基層上下級機(jī)構(gòu)之間由于信息不對稱所帶來的治理失靈，保障基層治理提質(zhì)增效。

管理下沉與公共服務(wù)管理體制改革結(jié)合

　　公共服務(wù)是保障和改善民生的基本載體，是城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感和安全感的重要支撐。管理職能下沉的一項重要任務(wù)就是通過塑造眼睛向下、面向群眾的新公共服務(wù)觀，讓公共服務(wù)及時有效地惠及群眾，實現(xiàn)對新時代人民美好生活需要的公共服務(wù)精準(zhǔn)供給。《決定》提出：“完善公共服務(wù)管理體制。健全公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。”基層行政管理是民生服務(wù)管理。如何把公共資源、公共服務(wù)真正聚集到基層、貼近群眾、改善民生？推動管理職責(zé)下沉、治理重心下移，怎樣消除“疊床架屋”？從這個意義上說，管理下沉是一場滿足人民群眾對職責(zé)明確、精準(zhǔn)服務(wù)、簡約高效的政府治理體系期待的公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

　　一是科學(xué)設(shè)定中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各級公共服務(wù)權(quán)責(zé)，處理好管理層次與管理幅度的關(guān)系，建立各級公共服務(wù)清單制度。中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理和公共服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃；省一級主要是強(qiáng)化規(guī)劃管理、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督檢查等職責(zé)；市縣級主要是強(qiáng)化公共服務(wù)監(jiān)管職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級主要做好直接面向企業(yè)和群眾的服務(wù)與管理。進(jìn)一步明確各層級的管理職責(zé)重點，在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)上下功夫，上下職責(zé)要能打得通、銜接得上。加大簡政放權(quán)力度，把那些地方切實需要也能夠有效承接的事項下放給地方。促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進(jìn)全社會受益機(jī)會和權(quán)利均等，打造縱向貫穿到底、橫向協(xié)調(diào)一致、公平有效供給的公共服務(wù)管理體制。

　　二是從政府、市場、社會三個宏觀層面統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)管理職能下沉改革，引入第三方治理，推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門市場化、社會化改革，改進(jìn)服務(wù)方式，最大限度方便群眾。重視發(fā)揮社區(qū)志愿服務(wù)隊、鄉(xiāng)賢理事會等微自治組織在基層服務(wù)管理中的幫手作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

　　三是優(yōu)化管理職能下沉責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制和動態(tài)督查機(jī)制，健全激勵基層干部積極擔(dān)當(dāng)作為的考核評估制度，破解“好事?lián)屩?rdquo;“難事沒人管、不愿管、管不好”的局面，預(yù)防公共服務(wù)政策“空轉(zhuǎn)”和基層基礎(chǔ)治理能力軟化。同時，健全公共服務(wù)中的民主參與機(jī)制，讓人民群眾成為公共服務(wù)的監(jiān)督者、推動者、受益者，提升服務(wù)品質(zhì)，讓人民群眾有更多獲得感。

　　（作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師）